مصطفي كامل
عدد المساهمات : 5015
نقــاط المشاركة : 8721
تاريخ التسجيل : 17/08/2010
 |  موضوع: بحث - في اللوائح التفويضية بين القرار الأدارى و قوة القانون  الخميس أغسطس 26, 2010 6:30 am | |
| بسم الله الرحمن الرحيم
مقدمة البحث
حمدا لله وثناءا عليه وصلاة وسلاما على سيدنا محمد النبى الأمى وعلى آله وصحبه وسلم.
أما بعد
فموضوع بحثنا هو اللوائح التفويضية بين القرار الأدارى و قوة القانون .ولعل ما دعانى لكتابة البحث فى هذا الموضوع هو ما يختلط به الأمر فيما بين حقيقة هذه القرارات بقوانين – أو المراسيم بقوانين- أو كما أطلق عليها المراسيم التنظيمية (1) والقانون.
فأطلق عليها العديد من المسميات التى تحمل نفس المعنى ونفس المضمون والشروط الخاصة بها ففى مصر وأمريكا بإسم اللوائح التفويضية وفى فرنسا عرفت بإسم المراسيم التنظيمية أو المراسيم بقوانين ثم عرفت فى ظل دستورها الحالى 1958 بإسم الأوامر وجميع هذه المصطلحات فى مختلف الدساتير واحدة فهى تفويض من البرلمان للسلطة التنفيذية ممثلة فى رئيس الجمهورية أو رئيس الدولة أو الحكومة فى ممارسة إختصاصاته التشريعية وخاصة التى لا تحمل التأخير أو بطء سير العملية التشريغية داخل البرلمان فى ظل ظروف إستئنافية معينة ووجود البرلمان .
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. عبد العظيم عبد السلام. الدور التشريعى لرئيس الدولة فى النظام المختلط .دراسة مقارنة. صــ82 وما بعدها
ونظرا لغزارة ما ورد فى هذا الموضوع فى العديد من الدساتير المعاصرة فإننا نقصر الدراسة والبحث فيه على اللوائح التفويضية فى ظل الدستور المصرى فى نص المادة 108 من الدستور المصرى الحالى الصادر لعام 1971 ولعله ما يستدعى القول قبل البدء فى موضوع البحث إستجلاء أسباب ظهورها فى
كلمات بسيطة على الرغم من أن هذا النوع من التشريع يمتزج فيه مبدأ الفصل بين السلطات الثلاثة فى الدولة فهى فى حقيقتها أعمال تصدر عن السلطة التنفيذية تأخذ قوة القوانين ويترتب عليها بعد صدورها بطريقتها الصحيحة كون ما لها من آثار القوانين من حيث تطبيقها وطرق الطعن عليها
فووفقا لما هو مستقر عليه فى دساتير العالم المختلفة أن السلطات الثلاثة فى الدولة لكل سلطة أن تقوم بما هو موكل اليها من أعمال فى ظل الدستور القائم والذى أعطاها صلاحيتها.
فلا يجوز للسلطة التشريعية أن تتدخل فى أعمال السلطة التنفيذية ولا للأخير وأن تقوم بعمل الأولى ولا حتى السلطة القضائية وهى تقوم بتطبيق القانون فى أحكامها أن تعدل عملا قد قامت بإخراجه السلطة التنفيذية كأن تعدل قرار إدارى على سبيل المثال تم الطعن عليه بالإلغاء- وإنما لها أن تقضى بإلغاءه لتوافر شرط من شروط عدم مشروعيته أو تجاوز السلطة أو أى سبب أخر من أسباب اللإغاء دون أن تقوم بتعديله.
ولكن ولما كانت عليه الدول من صراعات عرقية وتطلعات فى الثروات والإستعمار وفرض النفوذ مما أدى الى إندلاع الحروب بين الدول العالم شتى وإنقسامه الى تحالفات دوليه فى ظل الحربين الأولى والثانية . هذا الأمر الذى فرض على الدول سرعة إصدار القوانين وإتخاذ إجراءات معينة فى إصدار هذه القوانين تمر به من بطء فى العملية التشريعية البرلمانية.
وأيضا أدى ذلك الى إتساع (1)نشاط الدولة المعاصرة وتدخلها فى العديد من أنشطة حياة الأفراد المختلفة وتعقد المشاكل التى تواجهها الدولة وإكتسابها طابعا فنيا متزايدا نتيجة التطور العلمى المتزايد الذى شهده العالم بأجمعية فى الحقيقة الأخيرة من الزمن .ونظرا لهذا وذاك من إزدياد فى السرعة الحياتيه السياسية والإجتماعية ما أستدعى لظهور هذه القوانين ذات الطبيعة المختلفة الخاصة .فهى فى رأينا الخاص ليست أعمال إدارية تخرج عن السلطة التنفيذية كالقرارات أو أعمال الإدارة المعهود العمل بها وليست أعمال تشريعية خالصة تمر بنفس المراحل التى تمر بها أى قانون يتم مناقشته فى البرلمان ثم يصدر بعد ذلك وإنما هى ذات طبيعة خاصة . وهذا سيتم توضيخه فى بحثنا هذا ونظرا لأننا نقصر بحثنا على اللوائح التفويضية فى جمهورية مصر العربية الأمر الذى يأخذنا وقبل البدء فى موضوع البحث أن توضيح بداية ظهور هذا النوع من القانون فى مصر و التدرج التاريخى لها .
فبداية ما ظهور اللوائح التعويضية فى مصر فى العهد الملكى فى ظل دستور 1923(2)إلا انها ظهرت فى صورة قانون الاحكام العرفيةرقم 5 السنة 1923 الذى جاء فيه تطبيقا حرفيا لعمليه التفويض التشريعى وفقا لهذا القانون المذكور تعلن الحكومة الاحكام العرفيه عندما تمر البلاد بظروف غير عاديه او تجتاحها لحظات حرجه اما ما دون ذلك فلا يعتبر تفويض بالمعنى الصحيح ولذلك فقد تبيانت الاراء فى مشروعيه قوانين التفويض فيها .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. عبد العظيم عبد السلام . الدور التشريعى لرئيس الدولة فى النظام المختلط دراسة مقارنة ًصـــ 89 وما بعدها
(2) د. أشرف اللمساوى . أثر الظروف الإستثنائية وحالة الضرورة مبدأ الإستثنائية على مبدأ الشروعية فى التشريعات الدولية المختلفة بالطبعة الأولى 2007
وكان هذا التفويض فى ظل القانون 15 لسنه 1923 وذلك لخلو دستور 1923 على حق البرلمان فى تفويض الحكومه فى اصدار مراسيم لها قوة القوانين .
وقد تماشا ايضا على نهج دستور 1923 دستور 1930 فى خلوه من النص على تفويض الحكومه اصدار اوامر لها قوة القانون .
الى ان جاء النص على هذا النوع من القوانين فى دستور عام 1956 حيث جاء النص عليها بالمادة 136 منه كالتالى(لرائيس الجمهوريه وفى الاحوال الاستثنائيه بناء على تفويض مجلس الأمه ان يصدر قرارات لها قوة القانون ويجب أن يكون لمدة محدده وأن يعين موضعات هذه القرارات والأسس التى يقوم عليها)وبهذا النص الصريح قد ولد أول وجود حقيقى للوائح التفويضية فى مصر .
الى أن ظهر دستور 1958 الذى لم يرد فيه النص على أن يجيز للسلطة التشريعية تفويض السلطة التنفيذية فى إصدار قوانين أو معالجة بعض المسائل المتروكة لهم , وهذا الترك عن النص لهذا النوع من القوانين يعطى لأول الوهلة الشعور بإلغاءها وإنما فى واقع الحال هو عكس ذلك حيث تم إعتبار التفويض قضية مسلم بها ولا يوجد ما يدعى النص عليها والذى يؤيد ذلك أن هذا الدستور لم يأتى بعد سقوط الدستور الذى سبقه والذى نص على التفويض التشريعى .
الى أن جاء النص على اللوائح التفويضية سراحة ومرة أخرى فى ظل الدستور الصادر عام 1964 فى المادة 120 منه وهى بمثابة نقل حرفى لما ورد بالمادة 136 من الدستور الصادر عام 1956 .
وظهر بعد ذلك دستور 1971 وهو الدستور الحالى للبلاد والذى جاء النص فيه بصورة أوضح وتدقيق أكثر مع وضع الضوابط والشروط والقيود الواردة على قوانين التفويض وذلك فى المادة 108 منه والتى نصت على الآتى
( لرئيس الجمهورية عند الضرورة وفى الأحوال الإستثنائية وبناء على تفويض من مجلس الشعب بأغلبية ثلثى أعضاءه أن يصدر قرارات لها قوة القانون ويجب أن يكون هذا التفويض لمدة محدودة ويبين فيه موضوعات هذه القرارات والأسس التى يقوم عليها ويجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب فى أول جلسة بعد إنتهاء مدة التفويض فإذا لم تعرض أو عرضت ولم يوافق عليها المجلس زال ما كان لها من قوة القانون ) .
وبهذا التدرج التاريخى الذى يحمل تطورا تاريخى أيضا لظهور اللوائح التفويضية فى مصر بداية من العهد الملكى حتى العهد الجمهورى فى ظل الدستور الحالى الصادر 1971 نكون عرضنا بإجاز ظهور اللوائح التفويضية فى مصر وقد أوضحنا قبلها أسباب ظهورها فى دساتير العالم المختلفة.
الأمر الذى ينبغى علينا به بعد ذلك ونحن بصدد هذا النوع من القوانين أو القرارات بقوانين معرفة وتوضيح تحت أى نوع تندرج اللوائح التفويضية من أعمال السلطة التنفيذية ؟
نجيب أنها ضمن الأعمال المشرعة للسلطة التنفيذية والتى تعتبر قرارات بقوانين مثلها فى ذلك كباقى الأعمال المشرعة الخمسة التى ينبغى التفرقة فيما بينها والقرارات الإدارية التى تختلف عنها فى العديد من النواحى بإختلاف طبيعة ما يتناوله كلا منهما وإن كانا يتحدان فى أن بدايتهما تصدر عن السلطة التنفيذية أو الجهاز الإدارى فى الدولة .وهديا بما تقدم سيكون بحثنا فى فصول ثلاثة متناولين فى الفصل الأول اللوائح الإدارية وعلاقتها بالقانون والفصل الثانى اللوائح التفويضية ثم ننهى البحث بالفصل الثالث بالرقابة على اللوائح التفويضية .
الفصل الأول
اللائحة الإدارية وعلاقتها بالقانون
ونتناول في ذلك الفصل تعريف اللائحة الإدارية وأنواعها ثم الفرق بين اللائحة والقانون ثم قوة اللائحة وقوة القانون فى مباحث ثلاثة بادئين بتعريف اللائحة الإدارية وأنواعها .
المبحث الأول
تعريف اللائحة الإدارية وأنواعها
إن الجهة الإدارية وأثناء مباشرتها لمهامها وأعمالها الإدارية وهى فى شأن ذلك قد ابتدعت العديد من الأعمال فمنها القرارات الإدارية , اللوائح الإدارية ثم التدابير الداخلية للمرفق إلى غير ذلك من الأعمال المشرعة.
ومن ضمن ما يندرج تحت ما يسمى بالإعمال المشرعة ما يعرف باسم اللوائح كما تسمى أيضا بالقرارات التنظيمية .
ولقد تعددت أراء الفقهاء حول مفهوم اللوائح الإدارية فالبعض أطلق عليها اصطلاح القرارات التنظيمية والأخر أطلق عليها الأوامر التنظيمية بيد أنه فى واقع الأمر لا يوجد اختلاف بين هذين الاصطلاحين فالأمر الإداري هو ذاته القرار الإداري .
ولقد أجمع الفقه المصري على أن اللوائح الإدارية هى قرارات إدارية تحتوى على قواعد عامة مجردة وملزمة تنطبق على عدد غير معين من الحالات أو الأفراد .
فاللوائح :ـ هى القرارات التى تتضمن قواعد عامة مجردة وتنظيم مراكز قانونية عامة للإفراد إما بأنشاء هذه المراكز القانونية أو تعديلها أو إلغائها , وبمعنى أخر هى القرارات التى تصدر لكى تطبق على عدد غير معين وغير محدد من الأشخاص( 1) .
والقواعد التنظيمية أو اللوائح تصدر متضمنة قواعد عامة مجردة ولذا فهى لا تخاطب أشخاص بذواتهم أو شخصا بذاته وإنما تطبق على كل شخص أو الأشخاص الذين فى المراكز القانونية التى توافرت فيها الشروط القانونية للقاعدة(2).
إذا ً فاللوائح الإدارية لابد وأن تصدر عن سلطة إدارية فى حدود ما خول اليها من إختصاصات فهى من حيث الشكل أعمال إدارية ومن حيث الموضوع فيه أعمال تشريعية , ولتحديد طبيعتها القانونيه لا ينظر اليها من ناحية الشكل فقط – المعيار الشكلى- أو ناحية الموضوع فقط – المعيار الموضوعى- وإنما لابد من تطبيق ودمج المعيارين معا .
وبصرا بما تقدم يتضح أن اللائحة الإدارية تتسم بالعديد من الخصائص والسمات وتقوم أيضا على العديد من العناصر
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) الوسيط فى القانون الإدارى د. إبراهيم محمد على
(2) الوسيط فى القانون الإدارى د. إبراهيم محمد على
الخصائص المميزة للائحة الإدارية (1)
1) اللوائح الإدارية تتضمن دائما قواعد عامة تتصف بالعموم ولذا فهى تطبق على أشخاص غير معينين بذواتهم ولا يغير من طبيعة صفة العمومية فى اللائحة إمكان تحديد المخاطب بها وقت صدورها ومثال ذلك أن تصدر اللائحة بتنظيم المركز القانونى لوظيقة معينة كوظيفة وكيل وزارة فى إحدى الوزارات ,فيعتبر هذا القرار قرارا لائحيا أو تنظيميا ما دام أنه أنصب على منصب وكيل وزارة وليس على شخص معين بذاته .
2) اللوائح الإدارية تتضمن قواعد مجردة : وهذا يعنى أن القرار التنظيمى لا يتعلق بحالة واحدة أو واقعة واحدة وينتهى تطبيقه بل يصلح للتطبيق على جميع الحالات المماثلة التى يمكن ؟أن تقع بحيث لا يستنفذ القرار الإدارى بتطبيقه على حالة معينة أو شخص معين وإنما يبقى ساريا لتنظيم الحالات المستجده التى تقع فى المستقبل.
3) أن اللوائح الإدارية تصدر عن السلطة الإدارية ولذا فهى تشكل نوعا من القرارات الإدارية : واللوائح يمكن أن تصدر عن رئيس الجمهورية أو رئيس مجلس الوزراء أو الوزير فى نطاق وزارته والمحافظون فى نطاق محافظتهم ورؤساء المصالح والهيئات فى حدود مصالحهم وهيئاتهم .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) الوسيط فى القانون الإدارى د. إبراهيم محمد على
4) أن يتصف العمل الذى تأتى به اللائحة الإدارية بصفة الإلزام :ـ وبصيغة أخرى أن يكون العمل ملزم وهذا القول يعنى أن اللائحة الإدارية حين تأتى بعمل تنظيمى عام مجرد لابد وأن يكون ملزما لمن يطبق عليهم من أشخاص أو حالات .
فيتعين على السلطات الإدارية أن تلزم ذلك العمل بتطبيقه على كل من توافرت فيهم أحكامه فإذا أكتفت الإدارة عند تنفيذ القرار وتطبيقه على بعض من توافرت فيه أركانه دون البعض الأخر فإن ذلك يعد خروجا على مبدأ المشروعية وإخلالا بمبدأ المساواه بين الأفراد .(1)
هذا وبعد أن فرغنا من تعريف اللوائح الإدارية أو القرارات التنظيمية وبيان خصائصها نجد أن هناك تشابها كبيرا فيما بينها وغيرها من القرارات الفردية من كونها تصدر عن سلطه إدارية وإتسامها بالطابع الإلزامى بيد أنه إحتوت عليهما إختلافات وفروق عدة نجدها فيما يلى :ـ
الفرق بين اللوائح الأوامر أو القرارات الفردية (2)
1) اللائحة أعلى قيمة ومرتبة قانونية من القرار الفردى :ـ فاللائحة الإدارية تضع قواعد قانونيه عامة مجردة قابلة للتطبيق على أفراد لا حصر لهم وغير معينين بذواتهم وبالتالى فهي أعلى مرتبة من القرار الفردى الذى يمس فردا أو أفرادا معينين بالذات ويترتب على ذلك أنه فى نطاق المراكز القانونية العامة التى تنظمها اللائحة يجب أن تحترمها القرارات الفردية الصادرة فى نطاق اللائحة – القواعد العامة التى وردت فى هذه اللائحة – وألا تخالفها وإلا أصبحت القرارات الإدارية المخالفة للائحة غير مشروعة وواجب إلغاءها أمام القضاء الإدارى .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) أ.د. سامى جمال الدين صــ17 وما بعدها
(2) الوسيط فى القانون الإدارى د. إبراهيم محمد على – د. محمد رفعت عبد الوهاب – د. عاصم أحمد عجيلة
2) اللائحة بإعتبارها تتضمن قواعد عامة مجردة فهى لا ترتب بذاتها حقوقا مكتسبة لأفراد أما القرار الفردى فهو يمكنه ترتيب حقوق مكتسبة لأفراد بذواتهم ويترتب على ذلك أنه يجوز لجهة الإدارة سحب القرارات التنظيمية العامة سواء بالإلغاء أو التعديل فى أى وقت شاءت وفقا للمصلحة العامة أما القرارات الفردية فلا يجوز سحبها أو إلغاءها حتى ولو كانت مشوبة بالبطلان إلا خلال الستين يوم التالية على تاريخ صدورها بحيث إذا إنقضى هذا الميعاد إكتسب حصانة نهائية تعصمه من الإلغاء أو التعديل مع العلم بأنه لا يجوز رفع دعوى إلغاء ضد القرار الفردى إلا من الشخص المخاطب به فقط لاغير على عكس القرار التنظيمى أو -اللائحة- فهو يكون من كل من أصابته أوإنطبقت عليه المراكز القانونية الواردة باللائحة
3) كذلك هناك إختلاف بين القرار الفردى أو اللائحة التنظيمية من حيث بدء سريان كلا منهما فنجد أن القرار الإدارى الفردى لا يكون ساريا فى مواجهة من صدر له أو ضدده إلا من تاريخ علمه سواء بإخطاره أو إعلانه أو نشره أو أى طريق أخر من طرق العلم .
أما اللوائح التنظيمية فهى تسرى من تاريخ نشرها فى الجريدة الرسمية أو النشرات المصلحية على الوجه الذى يتحقق معه إعلام ذوى الشأن بما نظمته من قرارات .
هذا وبعد أن تم إيضاح الفرق بين اللوائح التنظيمية والقرارات الفردية يقتضى علينا الأمر أن نوضح بعض أنواع اللوائح الإدارية فهى محددة فى خمسة أنواع فمنها التنفيذية والتنظيمية ولوائح الضبط ولوائح الضرورة واللوائح التفويضية (والتى هى موضوع بحثنا الأساسى) وفيما يلى سيتم توضيح كلا منها على حدا .
1) اللوائح التنفيذية (1) وهى اللوائح الخاصة بتنفيذ القوانين والمشتملة على تفصيلات لازمة بوضع القانون موضع التنفيذ وقد جاء النص عليها بالمادة 144 من دستور جمهوريتنا الحالى الصادر 1971 كما يلى ( .. على أن يصدر رئيس الجمهورية اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين بما ليس فيه من تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها وله أن يفوض غيره فى إصدارها ..)
ويجوز أن يعين القانون من يصدر القرارات لتنفيذه وليس لهذه اللوائح أن تعدل أو تعطل أو تعفى من تنفيذ نص قانونى وإلا أصبحت باطلة.
2) اللوائح التنظيمية :ـ وهى التى يكون الغرض منها تنظيم سير المرافق العامة وأيضا إنشاء تلك المرافق وقد ورد النص على هذا اللوائح فى المادة 146 من دستور جمهوريتنا الدائم بالقول ( يصدر رئيس الجمهورية القرارات اللازمة لإنشاء وتنظيم الرافق والمصادر العامة.
3) لوائح الضبط وهذه اللوائح ورد النص عليها بالدستور الحالى لجمهوريتنا بالمادة 145 منه بالقول ( يصدر رئيس الجمهورية لوائح الضبط ...) وهى مستقلة تماما ولا تسنتند لأى تشريع قائم
4) لوائح الضرورة وقد جاء النص على هذا النوع من اللوائح بالدستور الحالى لجمهوريتنا فى المادة 147 منه فإذا ما حدث فى غيبة مجلس الشعب ما يوجب للإسراع فى إتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز لرئيس الجمهورية أن يصدر فى شأنها قرارات تكون لها قوة القانون
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) المحيط فى النظم الدستورية والقانون الدستورى .د. صلاح الدين فوزى صــ604 وما بعده دار النهضة العربية
ويجب عرض هذه القرارت على مجلس الشعب خلال خمسة عشر يوما من تاريخ صدورها إذا كان المجلس قائما وتعرض فى أول إجتماع له فى احالة الحل أو وقف جلساته فإذا لم تعرض زال بأثر رجعى ما كان لها من قوة القانون دون الحاجة الى إصدار القرار بذلك وإذا عرضت ولم يقرها المجلس زال بأثر رجعى ما كان لها من قوة القانون إلا إذا رأى المجلس نفاذها فى الفترة السابقة أو تسوية ما يترتب على أثرها بوجه أخر ة هذه اللائح يمكن الطعن عليها بإلغاء قبل إقرار مجلس الشعب لها .
5) اللوائح التفويضية وهذا النوع من اللوائح هو موضوع بحثنا والتى سيتم إيضاحها فى الصفحات التالية فهذا النوع من اللوائح قد جاء النص عليها فى المادة 108 من الدستور الحالى فهى يصدرها رئيس الجمهورية فى حالة الضرورة وفى الأحوال الإستثنائية بناء على تفويض من مجلس الشعب لأغلبية ثلثى أعضاءه أن يصدر قرارات لها قوة القانون بحيث يكون التفويض لمدة محددة وأن يبين فيها موضوعات هذه القرارات والأسس التى يقوم عليه ويجب عرض هذه القرارات على مجلس الشعب وفى أول جلسة بعد أنتهاء مدة التفويض فإذا لم تعرض أو عرضت ولم يوافق عليها المجلس زال ما كان لها من قوة القانون .
المبحث الثانى
الفرق بين اللائحة والقانون
بعد أن أفصحنا سلفا فى مبحثنا السابق تعريف اللائحة الإدارية و أوضحنا فيه الفرق بينها و القرارات الإدارية الفردية وبينا بعض من خصائصها وأنواعها فكان ما يستلهمه ترتيب المنطق أن توضح الفرق بين اللائحة الإدارية والقانون وهذا ما خصصنا فيه مبحثنا هذا.
وقبل أن نوضح الفرق بين اللائحة والقانون لابد وأن نذكر ما يتفق فيه كلا من الإثنين . فكلاهما يعد تشريع لكن من إختلاف مرتبة كلا منهما.
فالقرارات التنظيمية أو اللوائح تحتل درجة أدنى من القانون – التشريع- ذلك لأن التشريع يصدر عن هيئة منتخبة وهو يعد تجسيد للإرادة المساعدة للجماعة.
أما اللوائح فيقتصر دورها على إيراد الأحكام التفضيلية لهذا القانون و التشريع . ولكن على الرغم من ذلك فإن اللائحة تسير جنبا الى جنب بجوار القانون فهى وفقا للمعيار الموضوعى تعتبر القانون فالمشرع حينما يضع قاعدة معينة فإنه مهما وصل تدقيقه لها لا يمكنه أن يحيط بجميع التفصيلات ولا يحصى دقائق الموضوع الذى يشرع فيه ويترك ذلك للسلطة التنفيذية التى يقوم بدورها بحكم إتصالها بالجمهور وقدرتها عل متابعة التغيرات الحياتية على إرساء وإعلان هذه التفاصيل وذلك فى صورة إصدارها للوائح الإدارية التنظيمية.(1)
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) الظرية العامة للقرارات الإدارية – الطبعة السادسة – مطبعة جامعة عين شمس 1991 –د. سليمان الطماوى
ومما لا شك فيه أن السلطة التنفيذية هى الساهرة على تنفيذ القانون والذى بدوره يستمر لقترة طويلة . ويختلف بالتالى وسائل تنفيذه لذلك تقوم السلطة التنفيذية يوضح اللوائح الإدارية لكى تحدد شروط وضوابط القانون فى حالة تغيره من وقت لآخر .وأيضا فإن من المعلوم أن تنظيم سير المرافق من عمل الوظيفة الإدارية للدولة ولذلك يجب أن يترك هذا التنظيم لمطلقه حرية الإدارة ومن أهم وسائل الإدارة فى ذلك هى اللوائح الإدارية .
ومن هنا نجد أن هناك نقاط تلاقى ونقاط إختلاف بين اللائحة والقانون وما يعنينا فى بحثنا هذا هو توضيح الفرق بين اللائحة والقانون .
هناك العديد من الإختلافات والفروق الجوهرية التى ترد كلا من اللائحة والقانون فنجد فى ذلك حهة صدور كلا منها وكذلك بالنظر الى معيار الشكلى والموضوعى اليهما وكذلك من حيث مدى رقابة القضاء ونطاق تطبيق كلا منها الى غير ذلك من الإختلافات التى سيتم إيضاحها فى النقاط الآتية.
1) المعيار الشكلى :ـ اللائحة تصدر عن السلطة التنفيذية أو عن أحدى الجهات الإدارية التابعة لها . أما القانون فيصدر عن السلطة التشريعية وبعد أستيفاء الشروط المقررة . وإقرار بالأغلبية المطلوبة فى البرلمان أو مجلس التشريعى .
2) المعيار الموضوعى :ـ اللوائح الإدارية تأتى فى مرتبة أقل درجة مما فى تلك المرتبة التى هى للقانون – وذلك يرجع الى طبيعة كلا منها فيما ينتاوله وعن وجهة إصداره فاللائحة تصدر عن السلطة التنفيذية فى الدولة أو الجهاز الإدارى فيها أما القانون يصدر عن السلطة التشريعية فى الدولة متناولا موضوعات عامة تقوم اللائحة بتفصيلها وتنفيذها .
3) اللائحة وإن كانت تتضمن قواعد عامة إلا أنها من حيث الشكل أيضا تعتبر قرارات إدارية لذلك فهى تخضع لرقابة السلطة القضائية لضمان إتفاقها وقواعد القانون بالتالى فلا يصح أن تأتى اللائحة بقواعد تخالف ما ورد وبصحيح القانون . وإن وجد ذلك فهى تخالف بهذه المثابة مبدأ الشرعية القانونية حرى إلغائها أو سحبها أو تعديلها.(1)
4) مجال الائحة أضيق من مجال القانون فالسلطة التشريعية تملك حرية كبيرة فى وضع القوانين ولا يخرج عن متناول سلطتها الا ما يستبعد من الدستور صراحة اما اختصاص السلطة الادارية فهو اختصاص مقيد باصدار اللوائح التى تنفذ هذه القوانين.
5) ان القانون بحكم كونة يضع قواعد مجردة لا تتناول التفصيلات أكثر دواما أما اللائحة ووفقا لطبيعتها الأداريه تتغير وفقا لمستلزمات الحياه الادارية ومقتضيات سير المرافق (2)
6) اللائحة الادارية تعبر عن ارادة السلطة التنفيذية بينما القانون يعبر عن ارادة الامة
7) اللائحة لا يجوز لها ان تخالف نص قانونيا أو ان تعدلة أو تلغية ولا يجوز لها أن تفسر القانون الا فى حالات معينة بينما نجد العكس فالقانون يلغى الائحة .
ولهذا وبنوع من الإيجاز نكون أوضحنا الفرق بين اللائحة والقانون وهو الأمر الذى يأخذ الى معرفة ما هى قوة اللائحة وقوة القانون ؟.
وهذا الشيىء ما نريدتوضيخه فى المبحث الثالث والأخير من هذا الفصل
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) النظام الدستورى المصرى –دراسة تحليلية – منشأ دار المعارف – د. إبراهيم عبدد العزيز شيحة.
(2)د. سليمان الطماوى – المرجع السابق- صـــ 459
- المبحث الثالث-
قوة اللائحة وقوة القانون .
بعد أن فرغنا فى المبحث السابق من توضيح الفرق بين اللائحة والقانون
– التشريع – نكون قد أظهرنا الكثير من نطاق و قوة اللائحة الإدارية والقانون – التشريع- فقد فرغنا من معرفة أن اللائحة الإدارية تأتى فى مرتبة أدنى من التشريع وذلك للأسباب الخاصة بإصدار كل منهما وما تحتويه الجهة التى أصدرت اللائحة والقانون من قوة قانونية ومراكز قانونية و ذلك عل الرغم من أن كلا الإثنين يعد تشريع بذاته فالقانون لابد أن يصدر عن السلطة التشريعية للدولة ممثلة فى المجالس البرلمانية التى تمثل إرادة الأمة .
أما بالحديث عن اللائحة فنجدها تصدر عن الجهاز الإدارى فى الدولة وقوتها ونفاذها لا يتعدى القانون أو التشريع وإنما تأتى اللائحة بتفسير القانون أو لوضع تفصيلات للقانون أو التشريع القائم أو تنفيذه .
ولو نظرنا الى كون اللائحة والقانون من جهة أخرى نجد أن اللائحة الإدارية لا تأتى مخالفة لقانون أو قاعدة قانونية مستقرة وفى حالة حصول ذلك يكون هناك إخلال بمبدأ المشروعية . ولابد من إلغاء هذه اللائحة أو سحبها أو تعديلها أما القانون – التشريع- فهو يأتى أعم وأشمل فيضع ويرسى مبادئ وقواعد قانونية جديدة فقد يصدر القانون يلغى فى مضمونه للائحة إدارية أو لمجموعة لوائح إدارية مجتمعة , أما اللائحة الإدارية قلا تأتى بغير تفصيل أو توضيح للقانون الصادر . نلاحظ أيضا قوة اللائحة و قوة القانون فى
مجال أو نطاق كلا منهما .
فلقد حاول الكثير من الفقهاء وضع حد فاصل بين مجال كلا من القانون واللائحة بحيث لا يجوز لكل منهما الاعتداء على مجال أو نطاق الأخر وهذه المحاولة تتمخض عن مبدأ الفصل بين السلطات .
والذى يفصل على حد هؤلاء الفقهاء وهو حالة الأفراد وكل قاعدة قانونية تقتضى مساسا بالحالة القانونية يجب أن يصدر بها قانون ويترك للائحة وضع القواعد والتفصيلات التى تقتصر على تنفيذ القانون ونجد ذلك واضحا فى كتابات الفقيه الفرنسى "لاباند" فهو يفرق بين نوعين من القواعد الأول :ـ
القواعد الخاصة بالحالة القانونية للأفراد والمتعلقة بذمتهم المالية فهذه الحالة يجب أن يصدر بها قانون أما عن النوع الثانى :ـ وهو القواعد الخاصة بتنظيم الجهاز الحكومى الداخلى بحيث لا يتأثر بها الأفراد ففى هذه الحالة يجب أن يصدر بها لائحة أو مجموعة لوائح إدارية لتنظيم ذلك العمل .
هذا وقد ذهب العميد " هوريو"(1) أن مجال القانون هو الحقوق الفردية والحقوق المدنية بينما اللائحة هى الحقوق الإدارية الأقل ثباتا لسهولة تغيرها .
أما عن الفقه المصرى فى هذا المجال فقد أتى بنظرة أخرى خلاف السابق توضيحها من مثيلها فى الفقه الفرنسى الذى سبق إيضاحه فيرى د. محمد كامل ليلة أن نطاق قوة اللائحة يتماشى مع نطاق وقوة القانون والمشرع له مطلق الحرية إذ يستطيع أن يتناول التفصيلات والجزيئات وينظمها فى القانون بحيث لا يترك شيئا ذا أهمية للائحة ويتضمن القانون المبادىء الأساسية والقواعد الكبرى .
أما اللائحة فهى تتولى الجزيئات والمسائل الفرعية لتنفيذ القانون وبذلك تعمل اللائحة فى نفس مجال وقوة القانون فى المسائل الدنيا واللازمة لتنفيذ القانون دون تعطيله أو تعديله.(2)
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د.سليمان الطماوى – المرجع السابق-
(2) د.محمد كامل أبو ليلة – الكتاب الأول – الطبعة الأولى 1968 صــ289
هذا وقد ذهب رأى أخر من الفقه الى هدم كل حد يفصل بين مجال القانون واللائحة . فالقانون يصدره البرلمان والبرلمان لا يمثل الأمة فحسب بل هو الوسيله الوحيدة التى تسطيع الأمه أن تنال بها ما تريده ومن ثم فإنه يرى أن سلطات القانون غير محدودة فليس هناك مجال للائحة لايمكن أن يتناوله القانون بل يستطيع كلا منهما أن يتناول جميع الموضوعات لأن الفارق بينهما ليس موضوعيا بل فى القوة فقط واللائحة هى فى موضوع تبعى بالنسبة للقانون ومهمتها مقصورة على تنفيذه وعلى ذلك فالقانون هو الشرط أو الحد للسلطة اللائحية, ولكن هذه النظرة تعتمد على المنطق المجرد لأنها لا تفسر طائفة اللوائح المستقلة وهى لوائح مبتدأه ولها إستقلال ذاتى.(1)
وبهذا يكون قد أوجزنا فى عجالة عن قوة اللائحة وقوة القانون من حيث الإختلافات العديدة التى تم تناولها فى مبحثنا هذا ونرى نحن من جانبنا قوة اللائحة وقوة القانون تكمن فى جهة إصدار كل منهما على الرغم من أن كلا من الإثنين يتناول تشريع قائم بذاته . فالقانون يصدر عن السلطة التشريغي أعلى مراتب السلطات فى الدولة واللائحة تصدر عن السلطة التنفيذية وهى أدنى مرتبة من السلطة التشريعيةمفصلة أو مفسرة أو منفذة لما ورد فى القانون.
وبذلك وبعد أن أوضحنا اللائحة الإدارية وتعريفها والفرق بينها وقوتها والقانون نكون قد إنتهينا من الفصل الأول فى هذا المبحث ( اللائحة الإدارية وعلاقتها بالقانون ).
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) السلطات الثلاثة فى الدساتير العربية المعاصرة والفكر الإسلامى – جامعة الدول العربية –د. سليمان الطماوى صــــ 101
| |
|
مصطفي كامل
عدد المساهمات : 5015
نقــاط المشاركة : 8721
تاريخ التسجيل : 17/08/2010
| | موضوع: رد: بحث - في اللوائح التفويضية بين القرار الأدارى و قوة القانون الخميس أغسطس 26, 2010 6:31 am | |
| الفصل الثاني
اللوائح التفويضية
نظرا لما للوائح التفويضية من أهميه بالغة في مجال الحياة السياسية والإدارية في الدولة ونظرا لخطورة ما تحتويه من نزول السلطة التشريعية للسلطة التنفيذية عن بعض اختصاصاتها0 الأمر الذي أحاطها بنوع من القيود والشروط وتحديد في هذه الاختصاصات المفوضة فيها0 وهذا ما سنتناوله في ثلاث مباحث متتالية بنوع من الإيجاز0 من تعريف لها ثم شروط إصدارها ثم القيود الواردة عليها0
المبحث الأول
تعريف اللوائح التفويضية
التفويض يعني بصفة عامة النزول عن بعض الاختصاص فقد يفوض رئيس الدولة الى رئيس الحكومة بعض اختصاصاته وقد يفوض رئيس الوزراء أحد وزرائه بعض الاختصاصات 0وقد يفوض المدير العام أحد المديرين التابعين له بعض الاختصاصات كأن يكون بالتوقيع مثلا على بعض الطلبات 0
ومن الملاحظ ومستهل الحديث أن التفويض لايكون الا من جهة اعلى الى جهة أدنى 0ولايكون العكس واللوائح التفويضية في واقع أمرها نزول السلطة التشريعية في الدولة عن بعض او نوع من اختصاصاتها للسلطة التنفيذية متمثلة في رئيس الدولة وذلك في ظل ظروف معينة بشروط محدودة سلفا فى التشريع0
فالمقصود إذا باللوائح التفويضية:ـ
هو ما يصدر عن السلطة التنفيذية فى ظل الظروف الإستثنائية من لوائح تتمتع بقوة القانون وذلك بناء على تفويض تشريعى يعطيه البرلمان
- على الرغم من قيامه- للسلطة التنفيذية متمثلا فيما يعرف إصطلاحا بأسم قوانين التفويض (1)
فهذه اللوائح فى قوة القانون تصدر فى وجود مجلس الشعب لا فى غيبته كلوائح الضرورة ومن هنا تكمن خطورة هذا النوع من اللوائح ذلك لان الأصل فى الهيئات المؤسسة أن تمارس إختصاصها بنفسها وبالتالى يكون نزول البرلمان عن إختصاصه التشريعى أو عن جانب منها الى السلطة التنفيذية لتمارس بقرارات منها هذه الإختصاصات هو بمثابة التخازل والتنحى بما لا يتفق مع مبدأ فصل السلطات.(2)
فهذه اللوائح كان من المفترض لها أن تصدر بقانون من السلطة التشريعية -البرلمان- ويكون التفويض فى موضوعات محدودة ولمدة معينة .(3)
ولذلك كانت تمثل ثغرة بارزة فى مبدأ إستقلال السلطة التشريعية بوظيفتها وكذلك فى مبدأ خضوع اللائحة وتبعتها للقانون وعدم قدرتها على تعديله .
إذ اصبحت السلطة التنفيذية بهذه اللوائح تشارك فى الوظيفة التشريعية عن طريق إصدارها للوائح لها قوة القانون تتدخل ف غير الموضوعات المحدودة سلفا للسلطة اللائحية العادية . وذلك بالرغم من وجود البرلمان ومن هنا تكمن خطورة اللوائح التفويضية.كمظهر لمشاركة السلطة التنفيذية للسلطة لتشريعية فى مباشرة وظيفية التشريع بل وتكاد تكون مظهرا لحلول الأولى محل الثانية فى تلك الوظيفة . رغم وجود السلطة الأصلية وقيامها بإدارة دورها الطبيعى .(4)
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. بكر القبانى – دراسة فى القانون الدستورى صـــ449 – بدون سنه – دار النهضة العربية – القاهرة
(2) د. سليمان الطماوى – المرج السابق للنظرية العامة – القرارت الإدارية صــ 503 , 1991 – مطبعة جامعة عين شمس.
(3) د. إبراهيم عبد العزيز – مرجع سابق صـ167 .
(4) د. سامى جمال الدين – لوائح الضرورة – ضمانة الرقابة القضائية – المرجع السابق صــ221
هذا ولقد تقررت اللوائح التفويضية فى مصر و جاء النص عليها فى دستورنا الحالى بالمادة 108 عند الضرورة وفى الأحوال الإستثنائية وبناء على تفويض من مجلس الشعب بأغلبية معينة حيث جاء النص ( لرئيس الجمهورية عند الضرورة وفى الأحوال الإستثنائية وبناء على تفويض من مجلس الشعب بأغلبية ثلثى أعضائه أن يصدر قرارات لها قوة القانون ويجب أن يكون التفويض لمدة محدودة وان تبين فيه موضوعات هذه القرارت والأسس التى تقوم عليها . ويجب عر ض هذه القرارت على مجلس الشعب فى أول جلسة بعد إنتهاء مدة التفويض فإذا لم تعرض أو عرضت ولم يوافق عليها المجلس زال ما كان لها من قوة القانون ) .
والواضح من نص المادة 108 من الدستور الحالى لجمهورية مصر العربية لسنة 1971 م . أنه أجاز لرئيس الجمهورية أن يصدر قرارت لها قوة القانون بناء على تفويض من مجلس الشعب ونلاحظ أن هذه المادة لم تترك هذا التفويض فى الإختصاص على مصرعيه وإنما حددته بإختصاصات محددة ومواعيد محددة وضرورة عرضها بعد ذلك على المجلس لإقرارها وفى حالة عدم عرضها زال ما كان لها من قوة قانونية .
هذا ولا نكتفى عن هذا الحد بل أن اللوائح التفويضية فى فرنسا(1) قد جاء النص عليها بدستور عام 1958 بالمادة 38 منه وأوضحت فيه أنه يجوز للحكومة لتنفيذ برنامجها أن تطلب الإذن من البرلمان بإصدار أوامر الإجراءات تدخل عادة فى نطاق القانون وذلك من خلال المدة المحددة .
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د. عبد السلام عبد العظيم – الدور التشريعى لرئيس الدولة فى النظام المختلط – دراسة مقارنة
وتصدر هذه الأوامر من مجلس الوزراء بعد أخذ رأى مجلس الدولة وتكون سريعة المفعول من تاريخ نشرها ولكنها تصبح لاغية فى حالة عدم عرضها للتصديق عليها من البرلمان قبل نهاية المدة المحددة فى قانون التفويض وبعد إنتهاء المدة المذكورة فى الفقرة الأولى من هذه المادة لا يجوز تعديلها إلا بقليل وذلك بالمسائل التى تدخل فى النظام التشريعى وبذلك أصبح للحكومة أن تصدر اللوائح التفويضية وفقا لهذا النص الذى أطلق عليه هذا اللوائح إصطلاح الأوامر بدلا من المراسيم بقانون حتى يمكن أن يقتصر إصطلاح القانون على أعمال البرلمان وحدها .
وبعد أن أوضحنا اللوائح التفويضية فى مصر وفرنسا نستلهم أن شروطها متشابه بل تكون واحدة وهذا ما سيتم توضيخة بمشيئة الله فى الميحث الثانى.
المبحث الثانى
شروط إصدار اللوائح التفويضية (1)
نقتصر فى مبحثنا هذا على توضيح شروط إصدار اللوائح التفويضية فى مصر فقط .
فقد أوضحت المادة108 من دستور 1971 – الدستور الحالى – طريقة إصدارها وشروطها وظروف الخاصة بإصدارها . وفيما يلى توضيح أكثر من ذلك فى خمسة شروط .
الشرط الأول :ـ وجود ضرورة فى ظل ظروف إستثنائية
ينبغى عند طلب رئيس الجمهورية من البرلمان ممارسة إختصاصاته التفويضية وفقا لنص المادة 108 من دستور 1971 المصرى وجود ضرورة تبرره ممثلة فى نص المادة وجود ظروف إستثنائية وغير عادية(2)
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. عبد العظيم عبد السلام – الدور التشريعى لرئيس الدولة فى النظام المختلط – دراسة مقارنه-
(2) د. مصطفى أبو زيد – النظام الدستورى المصرى 1993
فينبغى فى هذه الحالة أن تكون الضرورة واضحة وأن يترتب على وجودها خطر جسيم لا يمكن دفعه بالوسائل العادية ويؤدى الى عرقلة تنفيذ الحكومة لبرنامجها ولا تستطيع الإنتظار نظرا لبطء الإجراءات البرلمانية .
فيجب إذن أن تكون هذه الضرورة فى نطاق ظروف إستثنائية تبرر أسلوب التفويض . فالضرورة وحدها لا تكفى والظروف الإستثنائية وحدها لا تكفى وأن ينبغى أن يتوافر فى ظل التفويض الضرورة والأحوال الإستثنائية معا وهذا ما يؤكد أن الهدف من التفويض التشرسعى ينبغى أن يكون تطبيقا لنظرية الضرورة .(1)
أى بما يكفى لمواجهة هذه الظروف وذلك لإستخدام المشرع المصرى فى الدستور لفظ ( الضرورة ) كمراد لعبارة الظروف الإستثنائية.
إذا وفى ظل ما سردناه سلفا لابد وان يكون التفويض ملازما لمواجهة الظروف الإستتثنائية طارىء جديد بمعنى أنه فى الظروف العادية يمنع التفويض ويرتد الوضع الى أصله العام الذى يوجب أن تتولى السلطة التشريعية إصدارة – إصدار القوانين – وتعليلنا فى قولنا هذا ما جاء بنص الدستور فى المادة 108 حيث نصت ( لرئيس الجمهورية عند الضرورة .... الخ).
ويكون ذلك فى الأحوال الإستثنائية وبناء على تفويض من مجلس الشعب .
ينبغى أيضا على مجلس الشعب التأكد والتحقق من حالة الضرورة (2).
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. سعيد عصفور صــ137 .
(2) د. طعيمة الجرف - مبدأ المشروعية- صـــ 175 – ورسالة دكتوراه د. أحمد مدحت صـ 104 .
من وجود حالة الضرورة فى ظل الظروف الإستثنائية والتى على أساسها يرخص لرئيس الجمهورية ممارسة بعض إختصاصاته التشريعية ومواجهة هذه الظروف فإذا رأى عدم توافر مثل هذا الشرط رفض التفويض التشريعى وإلا كان تفويضه باطلا لإنعدام أحد شروطه.
هذا ومن الأمثلة التاريخية والملموسة فى واقع حياة الدولة السياسية والتى توافر فيها هذا الشرط .(1)
القانون رقم 29 لسنة 1972 م . والذى فوض فيه لرئيس الجمهورية فى التصديق على إتفاقيات بيع وشراء الأسلحة فيما يتعلق بإصدار قرارات بقوانين فيمل يتعلق بإعتماد التسليح وأعتمادات الأخرى اللازمة للقوات المسلحة المصرية وذلك لمدة تنتهى فى نهاية السنة الماليه . أو إزالة آثار العدوان أيهما أقرب .
كذلك القانون رقم 6 لسنة 73 و الذى فوض فيه رئيس الجمهورية فى مواجهة متطلبات وأعباء المعركة وإصدار قرارات بقوانين تتضمن نقل أية مبائع من أى باب من أبواب الموازنة العامة للدولة وموازنة صندوق الإستثمار الى موازنة صندوق الطوارىء .
الشرط الثانى :ـ
صدور التفويض بأغلبية ثلثى أعضاء البرلمان
ينبغى لصحة التفويض الدستورى صدوره من مجلس الشعب أثناء دورات إنعقاده ويعتبر هذا من الشروط أو القيود المميزة للوائح التفويضية عن غير ها من لوائح الضرورة التى لا تصدر الا فى غيبة مجلس الشعب بناء على إختصاص أحيل من الدستور مباشرة .(2)
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. عبد العظيم عبد السلام – الدور التشريعى لرئيس الدولة فى النظام المختلط صـــ187,188
(2) د.رمزى الشاعر صــ309,310.
وموافقة ثلثى أعضاء مجلس الشعب لابد وأن يكون كاملين أولا تكون أغلبية عادية أو أغلبية خاصة ومرتفعة يصعب الحصول عليها وذلك لكى يستند هذا التفويض لأغلبية وإرادة شعبية تأكدت من توافر مبررات اللجوء لنص المادة 108 من الدستور الحالى والتى جاءت صراحة قبل إصدارها لقانون التفويض وهذا الشرط يعكس أهمية التفويض التشريعى يجعله أمرا غير سهلا لما يترتب عليه من نزول البرلمان عن بعض إختصاصاته لرئيس الجمهورية لكى يمارسها نيابة عنه فى حضوره . وهذه المادة بهذه المثابة أختلف عن مثيلها بدساتير مصر السابقة التى لم تتطلب أغلبية عادية .
الشرط الثالث :ـ
أن يكون التفويض لمدة محددة
من مستهل التأمل البسيط للمادة 108 من الدستور الحالى لجمهورية مصر العربية أنها قد وضعت حدا او شرطا للتفويض ألا وهو كون هذا التفويض محددا فية المدة التى يجب ان يكون التفويض خلالها .(1)
فينبغى إذن على مجلس الشعب تحديد هذه المدة تحديد تاما بالغ الدقة وذلك وفقا لأهمية موضوع التفويض وطبيعته ونوع الظروف الطارئة التى دفعته أو قد تدفعه الى إقرار هذا التفويض .
وذلك لكى تصدر السلطة التنفيذية فى خلالها اللوائح التفويضية بحيث لا يجوز لها بعد إنتهاءها إصدار هذه اللوائح وفى حالة صدورها بدون تحديد المدةكانت غير مشروعة لمخالفتها قانون التفويض .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) د. رمزى الشاعر صـ 308
وينبغى أيضا على مجلس الشعب تحديد المدة التى ينبغى قبل إنتهاءها إيداع السلطة التنفيذية اللوائح التفويضية التى أصدرتها فى خلال مدة التفويض لإقرارها أو رفضها .و ينبغى أيضا عدم إطالة مدة التفويض التشريعى لأجل غير مسمى لأن ذلك يعد خروجا على مبدأ الفصل بين السلطات الثلاث فى الدولة
تحديد مدة التفويض (1)
يتم تحديد مدة التفويض بأحد الأساليب الأتية :ـ
1) تكون مدة التفويض بوحدات القياس العادية كالسنة والشهر وقد يكون هذا التحديد قريبا أو بعيدا
2) تحدد مدة التفويض من خلال عرضها بأحداث معينة تمر بها الدولة .
3) قد يتم تحديد مدة التفويض خلال الجمع بين الأسلوبين السابقين.
الشرط الرابع :ـتحديد موضوعات التفويض
قد جاء هذا الشرط بنص المادة 108 من دستور جمهورية مصر العربية بعبارة .(يجب أن يكون التفويض لمدة محدودة وأن تبين موضوعات هذا القرار ..)
ومن ثم ينبغى لصحة التفويض (2)تكون موضوعاته محددة تحديدا دقيقا واضحا فى قانون التفويض وفقا للمسائل والموضوعات التى يرخص الدستور للسلطة التنفيذية عن بحثها لهذا الموضوع ولا يمكن للسلطة التنفيذية تجاوزها بالخروج منها والتشريع فى غيرها لذلك لا يجب أن يكون التفويض كليا لأنه لا يجوز للبرلمان أن يتنازل عن إختصاصاته التشريعية للسلطة التنفيذية لما يعنى ذلك تنازله عن إختصاصاته وتوفقه عن ممارسة سلطته فى التشريع
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د. عبد العظيم عبد السلام – الدور التشريعى لرئيس الدولة فى النظام المختلط – دراسة مقارنة صـ 196/197
(2) د. مصطفى أبو زيد – المرجع السابق صـــ46
كما لا ينبغى أن يكون التفويض التشريعى عاما وفقا لهذه المادة سواء من حيث الزمان أو الموضوع أو أن يكون موضوعه من السعة الشديدة وتشمل كافة مجالات التشريع أو الموضوعات التى يحتجزها الدستور للبرلمان لينظمها بقوانين ولا يجوز التفويض فيها .(1) وقد جاءت المادة 108 من الدستور الحالى على غير ما ورد بالدستور الفرنسى الصادر 1958 حيث لم يرد هذا الشرط صراحة وإنما قد يفهم ضمنيا .
الشرط الخامس والأخير :ـ عرض اللوائح التفويضية على البرلمان
حرص الدستور الحالى لجمهورية مصر العربية على إيضاح هذا الشرط صراحة فيه وذلك على عكس ما جاءت به الدساتير 1956 و 1964 وهذا الشىء الذريع ما أصاب هذين الدستورين بأكبر نقص ممكن لما فيه التفويض بإصدار القوانين من خطورة وقلق على الحياة التشريعية للدولة.
إلا أن الدستور الحالى لجمهورية مصر العربية بالمادة 108 منه قد تفادى هذا النقص الوارد بالدساتير السابقة عليه بأن نص بإلزام السلطة التنفيذية ممثلة فى رئيس الجمهورية بعرض اللوائح التفويضية على مجلس الشعب فى أول جلسة له بعد إنتهاء مدة التفويض وفى حالة عدم التصديق عليها من مجلس الشعب أو عدم تقديمها بالمرة تصبح هذه القرارات بقوانين غير ذات قيمة ويزول ما لها من أثر .
ولا يقف الأمر عند هذا الحد فقط وإنما هناك كيفية يعرض بها رئيس الجمهورية هذه القرارات بقوانين على مجلس الشعب وهناك أيضا سلطات لمجلس الشعب لتصديه لهذه القرارات المعروضه عليه .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د عبد السلام عبد العظيم – المرجع السابق
ونوضح ذلك فيما يلى :ـ
- عرض اللوائح التفويضية على مجلس الشعب-(1)
جاء ذلك صراحة بنص المادة 108 من الدستور الحالى بضرورة عرض هذه اللوائح التفويضية على مجلس الشعب فى أول جلسة منعقدة له بعد إنتهاء التفويض . وذلك لتبيان مصير هذه اللوائح التفويضية أو القرارات لقوانين سواء تم ذلك بالموافقة عليها أو الإقرار بها أو برفضها . وهذا يعنى أنه بمجرد إنتهاء مدة التفويض المحدودة يعد أيضا إنتهاء للرخصة الممنوحة للسلطة التنفيذية لإصدار اللوائح التفويضية أو القرارات بقوانين
ويكون ذلك بإيداع هذه اللوائح التفويضية أو القرارات بقوانين فى مجلس الشعب وعرضها فى أول جلسة إنعقاد بعد إنتهاء التفويض .
ويتمتع المجلس التشريعى – البرلمان – فى ممارسة هذه الرقابة بالحق المطلق فى قبول هذه اللوائح أو رفضها عند عرضها عليه . مما يكسب هذه الرقابة دورا فعالا في الحد من تعسف السلطة التنفيذية فى إستخدام القوانين التفويضية وعدم مخالفتها وإلا تعرضت أعمالها الصادرة إستنادا لهذا التفويض للبطلان .
ولابد وأن يتم الإيداع فى المدة القانونية المحددة وإذا تم بهذه الكيفية يكون قد وضع صحيحا وسليما أما إذا تم الإيداع بعد إنتهاء هذه المدة يعتبر لا فائدة منه وأنه تم بعد الميعاد المحدد وبالتالى زال ما لهذه القرارات بقوة القوانين – اللوائح التفويضية – ما لها من أثر .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د. عبد السلام عبد العظيم . المرجع السابق
ولمجلس الشعب بعد إستيفاء هذه الإجراءات كامل الحرية والإرادة فى قبول أو رفض هذه القرارت بقوانين وقد تكون هذه الموافقة صريحة أو ضمنية . أما الرفض فيكون صريح دائما وليس ضمنيا وهذا ما سيتم أيضا فى سلطات مجلس الشعب على اللوائح التفويضية.
سلطات مجلس الشعب على اللوائح التفويضية(1)
لا يتأنى دور مجلس الشعب فى اللوائح التفويضية من حيث الإقرار بها أو رفضها إلا بعد أن يتم عرضها عليه من السلطة التنفيذية ممثلة فى رئيس الجمهورية عرضا صحيحا فى خلال المدة المحددة للتفويض .
أما فى حالة العرض عليه بعد المدة المحددة فليس لمجلس الشعب هنا أى دور ذلك بزوال أى قيمة قانونية كانت لهذة اللوائح التفويضية أو القرارات بالقوانين بقوة الدستور وفقا لما تم أيراده والنص عليه بالمادة 108 من دستور جمهورية مصر العربية الحالى .
وسلطة مجلس الشعب على هذا النوع من اللوائح إما بالإقرار بها و التصديق عليها وفى هذه الحالة تكون الموافقة وحالة أخرى تكون برفض هذه اللوائح أو القرارت بقوانين وفيما يلى إيضاح ذلك :ـ
1) الموافقة الصريحة لمجلس الشعب على اللوائح التفويضية :
تتم موافقة مجلس الشعب الصريحة على هذه اللوائح بعد مناقشتها وتحققه من مشروعيتها وعدم مخالفتها للقانون وتصبح هذه اللوائح قوانين عادية من تاريخ إصدارها وجزء من النظام القانونى المطبق فى الدولة .
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د. عبد السلام عبد العظيم . المرجع السابق
وتتمتع بالقيمة القانونية للقوانين المعمول بها وتخضع بالتالى الى دستورية القوانين وليس لرقابة القضاء الإدارى على أعمال الإدارة وهنا لابد أن توضح حالة ما إذا كان مجلس الشعب قد أقر هذه اللوائح وقد فقدت شرطا من شروطها لمخالفتها أحكام قانون التفويض .
وقد وضعت المحكمة الدستورية هذه الحالة بحكمها الصادر فى 4 مايو 1958 (1). والذى وضح إقرار مجلس الشعب للوائح التفويضية وحالة فقدها أحد شروط التفويض بأن أتاح الفرصة هنا للمحكمة الدستورية للقضاء بعدم دستورية اللوائح التفويضية فى هذه الحالة . وذلك حتى لو رفع مجلس الشعب مضمونة هذه اللوائح فى قانون جديد وإصدارها وفقا للإجراءات العادية لإصدار القوانين وذلك لكونها أصبحت أيضا قانون جديد يستند الى الدستور مراقبتها ولا على شىء فى قانون التفويض وذلك لملاحقة العيوب الدستورية التى ألمت بها منذ البداية .
2) الموافقة الضمنية لمجلس الشعب على اللوائح التفويضية :ـ
تكون هذه الموافقة الضمنية لمجلس الشعب من خلال تصديقه على بعض أحكام اللوائح التفويضية المعروضة عليه أو تعديلها دون البعض الأخر وهذا يعنى موافقته عليها لأن من يملك الأقرار والإلغاء يملك من باب أخر حق التعديل مع الوضع فى الإعتبار أن أثر التعديل لا يكون إلا بالنسبة للمستقبل ولا يمتد الى الماضى بأثر رجعى وذلك للمحافظة على مصالح الغير وحقوقهم التى ترتبت على هذه اللوائح.
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1)د. مصطفى أبو زيد . المرجع السابق
3) رفض مجلس الشعب اللوائح التفويضية وعدم الموافقة عليها :ـ
يتجلى نظر مجلس الشعب فى عدم موافقته على اللوائح التفويضية أو القرارات بقوانين بعد عرضها عليه ومناقشتها والتحقق منها من حيث المشروعية أو عدم المشروعية أو عدم مخالفتها لحدود التفويض وقانون التفويض نفسه على أن يتم نشر هذا الرفض وعدم الموافقة بالجريدة الرسمية .
ويترتب على هذا الرفض زوال ما لهذه اللوائح التفويضية من أثر بالنسبة للمستقبل فقط وذلك لدواعى عدة منها على سبيل المثال
أ) المحافظة على حقوق الغير التى ترتبت على هذه اللوائح التفويضية
ب) كذلك صدور هذه اللوائح بناء على تفويض مجلس الشعب لرئيس الجمهورية لتنظيم موضوعات محددة بعينها فى ظل ظروف إستثنائية لابد من تداركها.
وبهذا نكون قد أوضحنا بإيجاز شديد الشروط الواجب توافرها فى اللوائح التفويضية.
المبحث الثالث
القيود التى ترد على اللوائح التفويضيه
بعد أن سردنا الشروط الواجب توافرها فى اللوائح التفويضية لكى تضحى سليمه وصحيحه ومن ثم تكون قوانين تخضع للرقابة الدستوريه وليس لمجلس الدوله فى رقابته لالعمال الادارة.
نلاحظ أن هذه الشروط تحمل فى طياتها القيود على هذا النوع من اللوائح . إلا اننا سنوضح شئ منها فيما يلى
أولا:- القيود المتعلقه بموضوع التفويض :-
حين أن يفوض مجلس الشعب السلطة التنفيذيه فى إصدار قرارات لها قوة القانون فلا بد أن تكون هذه القرارات منبثقه عن موضوع معين بذاته ويعنى على ذلك أنه بمجرد تحديد هذا الموضوع فى قانون التفويض لا يجوز للسلطة التنفيذية الخروج على ذلك الموضوع وفى حالة الخروج عن الموضوع المحدد فى قانون التفويض يكون قد وضعت السلطة التنفيذية قرارتها بقوة القانون – اللوائح التفويضية- موضع الخطأ الذى تخضع به للرقابه الدستوريه فى حالة اقراره من مجلس الشعب أو عدم قبولها فى أول جلسة لمجلس الشعب بعد عرضها عليه.
اذن فلابد وأن يكون موضوع التفويض محددا تحديدا تاما نافيا للجهاله يتعيين عليه أن يكون بعبارات صريحه وواضحه فى لا يحمل فى طياته معنى من الاتساع أو العموميه لما فى ذلك ن نزول من السلطه التشريعية –مجلس الشعب- عن اختصاصه لها للسلطه التنفيذيه ممثله فى رئيس الجمهورية وهذا ما يتنافى مع مبدأ الفصل بين السلطات وما يعطى للسلطه التنفيذيه نوع من الاستبداد والأنفراد بالرأى فى إصدار القوانين.
ثانيا:- القيود المتعلقه لمدة التفويض :-
بالنسبة أيضا للمدة المحدده بالتفويض . لقد أو اوضحنا هذا القيد فى شرح الشروط الواجب توافرها فى اللوائح التفويضيه فلابد أن تكون المحدده تحديدا دقيقا لا يسمح بالتهاون أو التردد عن تحديدها ويفترض ذلك الضروره العملية كى لاتكون المدة التفويضيه إلى أجل غير مسمى وهذا ما يتنافى أيضا مع قانون التفويض وما جاء بنهايه المادة 108 من الدستور الحالى وما يتنافى أيضا من باب أولى مع مبدأ الفصل بين السلطات ولابد أن تكون المدة محددة بشئ من الدقة فقد تكون بلوحة الزمنيه السنه أو الشهر أو اليوم أو غير ذلك من الوحدات الزمنية وقد تكون أيضا مححده بفتره زمنيه محدده أو مرحلة تمر بها الدوله بحيث لاتتعدها أو حتى زوال هذه المرحله وقد تكون محدده بدمج هذين الطريقتين بدمجهما معا أو أيهما يكون أقل فى مدته
ثالثا:- القيد المتعلق بحاله من حالات الضروره فى ظل ظروف إستثنائيه
وقد ورد هذا القيد من ماده 108 من الدستور الحالى بجمهورية مصر العربيه صراحه ، فى حاله الضروره وحدها لا تكفى والظروف الاستثنائيه وحدها لا تكفى وإنما لا بد من توافر الحالتين معا لإنه بوجودهما معا يعنى أن هناك ضروره قصوى لابد من إتخاذ إجراء لازم حيالها وفى حالة تأخير التصرف فيها أو إتخاذ قرار أو إصدار قانون حيالها قد يعرض الدوله بما لا يحمد عقباه.
رابعا:- القيد المتعلق بعرض هذه اللوائح التفويضيه على مجلس الشعب فى أول جلسة إنعقاد له
وقد ورد هذا القيد ايضا بنفس الماده 108 من الدستور المصرى صراحتا فقد أوجبت على السلطه التنفيذيه عرض اللوائح التنفيذيه أو القرارات بقانون على مجلس الشعب فى أول جلسه إنعقاد له بعد إنتهاء قانون التفويض
وهذا القيد من أكثر القيود حيويه فى ظل قانون التفويض ففى حاله عد عرض اللوائح التفويضيه أو القرارات بقانون على مجلس الشعب زال ما لها من قوه وأثار قانونيه
هذا وقد أختلفت هذه القرارات بقوانين- اللوائح التفويضيه - عن مثيلتها من لوائح الضروره ففى الاخيره لابد من عدم وجود جلسات انعقاد لمجلس الشعب أو بمعنى أدق وأوضح فى حالة غيبه مجلس الشعب وكونه فى دور انحلال على عكس أتت به الماده 108 من الدستور الحالى بشأن تنظيم قانون التفويض
وتعرض اللوائح التفويضيه على مجلس الشعب بأن يتم ايداعها فيه ومناقشتها فى أول جلسه إنعقاد له والتحقق من مشروعيتها أو عدمها وتوافر شروط صحتها أم لا وإلى غير ذلك من الاجراءات
ولمجلس الشعب إما قبول هذه القرارات بقوانين صراحه وضمنيه ففى الأولى يقوم بإصدارها فى صوره قانون ونشره فى الجريده الرسميه ويصبح مطبق ومعمول به.
وفى الثانيه فإنه يقوم المجلس بالتعديل ببعض إجراءاتها دون الاخر ثم تستكمل بعد ذلك إجراءات جعلها قوانين معمول بها ولمجلس الشعب أيضا رفض هذه القرارات بقوانين- أو اللوائح التفويضيه- وفى هذه الحاله يزول ما لها من أثار ولا يتم العمل بها
خامسا :- القيد المتعلق بضروره موافقه ثلثى أعضاء مجلس الشعب عن قانون التفويض
وقد أوضحت نفس الماده 108 هذا القيد صراحه ولابد أن تكون موافقه الثلثى كامله دون انتقاض وذلك بما فى قانون التفويض أو التفويض عموما من خطوره بما يحتوى على النزول عن إختصاصات
وهنا وفى ظل اللوائح التفويضييه
وبذلك يكون قد فرغنا من إيضاح التفويض وشروط إصدار وقيود للوائح التفويضيه فى ثلاث مباحث متعاقده ....
الفصل الثالث
الرقابه على اللوائح التفويضيه
نظرا لما للوائح التفويضيه من ظروف خاصه من حيث اصدارها ونظرا لكونها تمثل نوع من التشريع الذى فى ظل ظروف معينه يصدر عن السلطه التنفيذيه ثم يتم الاقرار به أو التصديق عليه من جانب السلطه التشريعيه مخالفه بذلك القاعده العامه لاصدار التشريع .
ونظرلما لها من طبيعه قانونيه خاصه تختلف عما سواها من قوانين أو أعمال الجهه الاداريه الامر الذى يطرح سؤال إلى أى نوع من الرقابه تخضع للوائح التفويضيه؟
فهل تعد من أعمال الاداره تخضع لرقاب القضاء الادارى؟
أم انها قوانين تخضع لرقابة المحكمة الدستوريه ؟
هذا الامر الذى سوف نقيم بتقسيم بحثه فى هذا الفصل على ثلاث مباحث متتاليه توضح الطبيعه القانونيه للوائح التفويضيه – ثم الرقاب البرلمانيه- ثم نتبعها بالرقبه القضائيه على اللوائح التفويضيه.
عدل سابقا من قبل Admin في الخميس أغسطس 26, 2010 6:33 am عدل 1 مرات | |
|
مصطفي كامل
عدد المساهمات : 5015
نقــاط المشاركة : 8721
تاريخ التسجيل : 17/08/2010
| |
د.سامى جمال الدين- لوائح الضرورة- منشأ دار المعارف –الإسكندرية-بدون سنه